23日，国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。《办法》提出，从下月起，对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理。
 
在国家信访局西南角的南站幸福路周围，30年来形成了来自全国各地访民聚居的上访村。“越级上访”大限将至，这意味着幸福路上访民们来京越级上访之路将失去意义，走向终点。
 
产业链和集体感
 
摘要：这条路上随处可见不少特殊的面孔，眉宇间特有的愁苦哀怨，与地名设计者期待的幸福表情背道而驰。这些男女老幼随身携带着厚厚的反映各种问题的材料，从中国各地的大小乡村、城镇来到北京，终点就是幸福路东北角的国家信访局来访接待司。
 
49岁的杨恢臣拄着一支拐杖，拖着右边那条不能承重的腿，蹒跚走在北京南站南边的幸福路上。
 
从这条路向东快到尽头时左拐再右拐，就是国家信访局的大门。10天前，来自湖南的杨恢臣乘坐着从怀化到北京西的K268次列车，来到幸福路上，这是他第11次来到北京，但也许是最后一次。
 
2008年，改扩建的南站正式投入运行，北京市规划委专门向社会征集意见，为南站周边的配套7条道路征名，在老南站的西南角这条东西总长约1.1公里的道路，被命名为“南站幸福路”，在与南二环南北方向连接的几条小巷，也被命名为幸福2巷、幸福3巷、幸福4巷。
 
然而，这条路上却随处可见不少特殊的面孔，眉宇间特有的愁苦哀怨，与地名设计者期待的幸福表情背道而驰。这些男女老幼随身携带着厚厚的反映各种问题的材料，从中国各地的大小乡村、城镇来到北京，终点就是幸福路东北角的国家信访局。他们被人们称为访民，或者“来京反映问题的群众”。
 
拐入幸福路，沿北侧200多米的墙根下，聚集着几十个露宿的访民，墙角乌黑发霉的被褥、破旧的锅碗、散发着腐烂味道的食物，无声地透露着他们十几年甚至几十年持久上访的经历。
 
在这里，能找到近10家每晚10元至150元不等的各种条件的小旅馆，也可以用15块钱，在面包车里租到一个木板床“铺位”，每晚可以同时住5个人。不过，这一带最有名的还是被称作“访民大本营”的“六号院”，这个平房大院自发聚集了几十户访民。
 
围绕着“六号院”周边，形成了各种五脏俱全的上访服务产业链。
 
“这句‘当地政府包庇被举报人’的措辞不好，应该删去。”一家小旅馆的传达室内，街头讼师闫师傅十几年来承接着300元一篇的“代写诉状”业务，只要拿来材料，几十分钟就可完成。街边小摊上，5元钱一本的“信访通讯录走访乘车路线”等“信访须知”林林总总，共上百种供上访者挑选。
 
而另一处摊位上，衣服上印着大大的“冤”字的一位上访者，也边上访边做起生意，售卖着近二十余种印刷着党和中央各主要领导人名字、地址与邮政编码的牛皮纸信封。除此之外，承诺两天之内点击量过万的网络推手、为上访者及集市老板提供廉价盒饭、住宿的小广告，更是随处可见。
 
吴家珍（化名）在幸福路附近居住了30多年，从2001年退休起，她作为住户代表，负责维护附近住户的居住安全。据她回忆，10年前这附近就已经开始有了个别上访者出现，但“数量很少”，也远不像现在这样有团体，有规模。
 
然而十几年来，伴随着北京南站和永定门长途汽车站的不断扩建发展，这一带上访的人数也越来越多，数量翻了十倍不止。当然也有比较清静的时候，吴家珍发现，每逢元旦、五一、国庆等重大节日或是重要会议期间，各地来北京截访的人会住进幸福路东不远处的金泰绿洲大酒店，附近的访民也会一夜间变少，而等到节假日结束后，这些人又会仿佛在一瞬间，重新回归。
 
“这里人多势众，地方上来的截访人员不敢到这里带人走。”杨恢臣说。事实上，除了便宜方便，在不少长期上访者的心目中，幸福路最吸引他们前来投靠的理由之一，是“集体感”。
 
“我们都有一颗团结的心，不知道去哪儿解决问题，马上会有人来告诉你，带你去。”杨恢臣来北京上访四年来，在幸福路上认识了不少上访的“访友”，每次来北京前，他也会询问这些“同伴”，打听上访政策，以及北京这段时间对上访者的态度。
 
幸福路？不归路？
 
摘要：几乎所有上访者的口袋里，都装着他们冗长而难以厘清的故事——悲情抑或偏执，坚持抑或执拗，千古奇冤抑或证据不足，惊天黑幕抑或捕风捉影，合情合理抑或胡搅蛮缠……不同的故事，不同的解读。然而，为了见清官，告御状，孤注一掷的越级上访，从希望到绝望，次数越多，积累的成本也越大。
 
从幸福路到国家信访局来访接待司，有1.5公里路程，中间隔着护城河，明嘉靖四十三年建成的“永定门”临河而建。永定门的命名寓意“永远安定” ，而每逢周一周三周五的上访接待日，国家信访局路边常年守候着的十几辆警用车辆，却让人感受着空气中的不安。
 
国家信访局网站公布的接待时间是上午8：00—11：30和下午1：30—5：00，但下午的来访登记到4：20就结束了，访民想在这一天递上“材料”，须在4：20之前排到队伍的最前面。信访局大门口是排队导流的绿色铁栏杆，中间挤满了拿着材料包的访民们，没有想象中的群情激昂，更多的表情是习以为常的淡定麻木。
 
几乎所有上访者的口袋里，都装着他们冗长而难以厘清的故事——悲情抑或偏执，坚持抑或执拗，千古奇冤抑或证据不足，惊天黑幕抑或捕风捉影，合情合理抑或胡搅蛮缠，不同的故事，不同的解读。然而，为了见清官，告御状，孤注一掷的越级上访，从希望到绝望，次数越多，积累的成本也越大。
 
早上7：00，64岁的辽宁鞍山人卢保林（化名）拄着一根木棍夹在队伍中间，已经数不清在这里排了多少次队。八年前他的妻子在一起刑事案件中去世，他认为法院判决不公，自此便长期在京上访。直到9：00左右，他才领到登记表，但填完表交给接待员后，他得到的答复仍然是不再受理。
 
74岁的田开凤从14年前开始来到北京上访，如今已是满头白发，14年里，她已经记不清在幸福路周边住过多少次，只知道包括儿女积蓄在内的几十万块钱全部家当都已经投入其中。
 
来到北京已经9天的杨恢臣从国土资源部信访办公室回到住处，掏出了口袋里仅剩的一百一十元零两角钱。在幸福路，杨恢臣租住的“树屋”每晚花费20元钱，加上一日三餐、喝水、打印材料，每天花销压缩到最低40元左右。9天以来，他出门时随身携带的800元钱已所剩无几，与他此前的10次上访一样，在相关部门给出能够令他满意的结果之前，先到来的是“没钱了，支撑不住，必须回去了”。
 
从2011年第一次决定来京上访开始，仅仅四年，杨恢臣就花光了此前他四处打工积攒下的十余万块钱，如今和6岁女儿相依为命的他唯一的生活保障是靠当地政府每月几百块钱的低保。在漫长的上访过程中，杨恢臣的老婆也因为无法忍受生活的动荡而选择了离开。
 
和杨恢臣的遭遇类似，大部分上访者从踏上开往北京的火车的那一瞬间，就已经很难再回头。来自黑龙江的一位上访者自从2000年来到北京，已有14年没有离开北京，14年里，她甚至没和自己的儿子通过一次电话。大桥下、树洞下、墙根、路边都曾是她的栖身之处。“我已经不抱能回家的心思了。”
 
终点站，有多远？
 
摘要：一些信访部门已经开始向上访者们介绍新的政策精神，相关部门将清理上访村的流言也在幸福路上蔓延。一位国土部的信访接待干部说，从5月1日起，越级上访都不会接待了，必须在当地政府解决，当地政府解决不了，可以到人民法院去诉讼……
 
下午4：30以后，国家信访局大门口会不断驶来“000”打头的公交车，每5分钟一趟。“这辆车再上四十，剩下的等会儿！”一名着便装的工作人员手拿两页A4纸，引导访民批量登上公交车。这趟公交的终点是大红门久敬庄接济服务中心。在那儿，访民一般住一晚后被当地劝返接回。民警们并不要求访民必须上车，更多的人还是回到了幸福路附近的住处。
 
然而，相关部门将清理上访者的流言也在幸福路上蔓延。杨恢臣和其他访民都表示，“清查”多年来已经进行过不止一次，“先等等风声，真来了就跑吧。”
 
23日，国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。《办法》共17条，其中明确提出，对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理，并引导来访人向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。
 
一些信访部门已经开始向上访者们介绍新的政策精神。“前几天新闻看到没有，从5月1日起，越级上访都不会接待了，像你这样的情况，必须在当地政府解决，当地政府解决不了，可以到人民法院去诉讼。”25日下午1点多，杨恢臣再次带着一份土地使用权被侵犯的诉状，来到位于西四附近的国土资源部人民来访接待室，一位方脸膛戴着眼镜的接待人员，这样对他说。
 
眼看排了一个多小时队的面谈就要结束，杨恢臣抓紧时间再次提出要求，能否开具类似书面证明，回到当地以做证据。对于这个要求，工作人员再次予以了拒绝：“2005年以后，我们对任何人都不会开具单子。今后你可以来，但来了也没用了，我们不接待，也不会面谈，除非你带着湖南省的处理办法过来。”
 
上访群体也敏锐地察觉到了国家政策变化的脉搏。
 
在幸福路附近的“上访集市”摊位上，一本印有“我国明确5月1日起不再受理越级上访”字样的小册子，国徽下标示着2014年4月24日的日期，在新华社发稿的第二天就新鲜出炉，以5元一本的价格进行售卖。内里分为6页，完整收录了京城一家报社对这一条例的报道和解释。对于5月1日起信访人应采用何种方式、以何种步骤提出诉求、6种不予受理的信访情况、中央和国家机关来访接待部门仍可受理的前提情况等进行了详细解答。
 
近十年一直关注信访制度的学者于建嵘，2004年修订信访条例期间，曾在幸福路住过一个多月，2006年之后又去过十多次。“不让越级上访了，理想状态下，能够减少来北京上访的人。但是很多访民还是会来的，这十年都依赖这个制度，已经养成习惯了。”于建嵘说，“不过如果中央有‘强调法治、弱化信访’的大方向，上访村肯定会慢慢缩小的，这还需要一个过程。”
 
晚上6点多，天色渐渐暗了下去，高师成倚在路边的棚子里，拿出藏在手边床头柜里的几块点心，就着刚刚烧开的热水，开始了他当天的晚餐。一条被收养的小黄狗，围着吃饭的他撒欢。如果不能够再待在北京，这个80岁的老人打算带着这条与他相依为命的小黄狗，回到河北老家，安享晚年。
 
而杨恢臣则对新政策表达了乐观的看法，在他的逻辑里，这份五一后不再接受越级上访的条例，正是给地方加速处理案件施加无形的压力。杨恢臣估算，按照一条法律从中央到地方的执行速度，7月也正是这条规定显现效果的时候，到那时，如果他的问题不解决，他再来幸福路探探风声。“中央不管了，就是要求地方能够尽快解决嘛，要是还解决不了，我就再来。”（北京青年报，记者 刘洋 周敬启）
 
信访工作大事记
 
1951年6月，首份关于信访工作的文件《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》颁布，具有中国特色的信访制度开始。
 
1982年2月，国家通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，以突击性解决“文革”遗留问题，信访工作迎来了新时期。
 
2005年1月，《信访条例》通过，规定各级政府应将信访工作绩效与公务员考核体系挂钩。
 
2010年9月，安元鼎公司“黑监狱”非法关押访民被媒体集中报道，该公司随后被北京警方立案调查，董事长张军、总经理张杰被刑事拘留。
 
2011年1月，时任总理温家宝与来访群众进行面对面交流。温家宝强调，要拓宽人民群众向政府提出意见和建议的渠道，负责任地解决人民群众的困难和问题。
 
2014年5月1日起，《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》将实施，规定越级上访不予受理。