长期以来，“黑头文件（法律）不如红头文件、红头文件不如无头文件（领导批条）”等顺口溜在民间广泛流传，从一个侧面反映了部分群众信访不信法的现状。
 
2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（下称《意见》），强调把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。这是依法治国的必然，同时也对司法公信力提出新的考验。
 
信访不信法的现实困境
 
中部某省信访局曾经作过一次专项调查，2012年1月至7月，这个省进京涉法涉诉上访实际发生数为626人次，占进京信访总量的28.2％；而在赴省信访方面，仅登记的涉法涉诉来访就有171批1109人次。
 
熟知情况的信访干部表示，这些统计数字还只是“冰山一角”。“群众信访不信法的背后是信权不信法。”这个省信访局负责人认为，涉法涉诉信访量居高不下，其成因主要有以下几个方面：
 
一是判后执行难造成的法律打白条现象存在。有些案件虽然法院作了判决，但由于各种客观原因执行不了、执行不到位，当事人无奈之下，转而采取信访形式表达诉求、寻求帮助。
 
二是行政干预情况的客观存在。一些案件受地方利益、部门利益的影响，在处理上承受着来自各方面的干预和压力，影响了案件的公正和效率，导致群众上访求助。
 
三是司法不公甚至司法腐败因素的影响。从信访部门接触的一些涉法涉诉信访个案来看，确实存在个别人员素质不高、执法出现差错，甚至以权谋私引发群众上访的现象。
 
四是缠访闹访获得“高额回报”的“激励”作用。前些年，由于信访问责制的强力推进，一些涉法涉诉信访老户反复纠缠、不断进京上访，迫使当地政府作出让步，给予补偿。这些人尝到了“甜头”，从而带动他人走上通过上访谋求法外解决之途。
 
江西师范大学政法学院法律系主任颜三忠解释说：“信访最主要功能是为民众提供利益诉求的渠道，与此同时，上级政府通过民众来信来访的方式，收集来自基层的第一手材料了解民意，监督下级政府；权利救济是信访的辅助功能，但在信访工作实践中，辅助功能反而变成信访的首要目标了。”
 
江西省吉安市永丰县人民法院研究室主任傅运华认为，群众不到政法单位上访，而到党委、政府去上访的原因在于民众朴素的认知，即：党委、政府管着政法部门，只要引起上级政府部门重视，民众的信访问题就能得以解决。
 
将涉法涉诉信访纳入法治轨道
 
面对困境，将涉法涉诉信访纳入法治轨道已迫在眉睫。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》一发布，立即引发各界关注。其中，涉法涉诉信访“诉访分离”“依法终结”等提法更是引发关注。
 
“《意见》对涉法涉诉信访改革作了全面部署。”江西省南昌市中级人民法院副院长黄淑彬认为，此次信访改革范围广、力度大、措施实，是修复司法权威的有力之举。
 
“《意见》出台之前，涉法涉诉信访工作机制不完善，各部门职责不明、解决问题层次不清，导致信访人多头信访、各部门多头交办、重复交办。”黄淑彬举例说，一起信访案件，当事人既到党委、政府上访，还到人大、政协、纪委反映，以上单位以交办或转办的方式将案件转到法院，这样既造成信访人奔波之苦，又不利于维护法律的尊严、权威、统一。
 
“《意见》亮点很多，我认为最重要的就是把涉法涉诉信访和普通信访分开，这有助于维护司法权威，保护当事人合法权益。”江西省社会科学院法学所副所长李云龙说。
 
江西省已出台《关于诉讼与信访分离工作办法》，要求各级信访部门将群众反映的涉及刑事、民商事、行政、国家赔偿、执行等信访事项从普通信访中分离出来，按规定导入相应的政法机关依法进行处理。
 
李云龙认为，对诉访分离标准的界定让司法部门和政府部门的职能更加明确，党委、政府的信访部门以后要对涉法涉诉信访的群众进行疏导、解释，引导他们到政法机关去按程序反映问题，尊重司法结论，这有利于维护司法权威。
 
“依法终结制度是《意见》的另一大亮点，对于在申诉时限内反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。”颜三忠认为，司法机关成为终极裁判，不仅有利于解决缠访缠诉问题，还可以提高司法效率，节约司法资源。
 
让“信访的归信访，诉讼的归诉讼”
 
“民众对权威有一种朴素的认识，即谁说话算数就找谁。当民众合法权益受到侵害，正常司法途径难以维护他们利益时，民众倾向于通过信访方式求助于上级行政部门。”颜三忠发现，虽然通过信访途径解决问题的几率极低，千分之五都不到，但民众只要看到一线希望，都会不断上访。
 
专家表示，涉法涉诉信访改革要成功，必须提升司法公信力，去除司法地方化、行政化。“当前司法环境并不尽如人意，民众诉讼成本高；即使打赢官司，还面临执行难问题；司法机关人财物还掌握在地方政府手中，难免受到行政影响。”李云龙说，没有司法公正的保障，群众维护权益时诉讼和信访这两条渠道都可能被堵塞，在基层引发新的矛盾。
 
因此，《意见》专门提到要进一步提高执法司法公信力，提出完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制等制度建设，要求严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题。
 
颜三忠认为，《意见》有助于提升司法权威，理顺诉讼和信访这两种不同的社会矛盾解决途径，让“信访的归信访，诉讼的归诉讼”，让司法机关真正发挥定纷止争，救济公民权利的作用。
 
颜三忠建议，应确保上下级司法机关的相互独立，上下级法院做出决定的过程应该是分离的，改变过去下级向上级的请示、汇报制度；随着司法机关权力的加大，还应建立一套司法责任追究制度，完善突出检察官主体地位的办案责任制，加强对司法权行使的监督制约，深化司法公开，确保司法公正，让司法工作取信于民。
 
黄淑彬表示，《意见》实施后，法院作为纠纷解决的最后一环，是社会矛盾的集中点，信访压力尤其突出，法院申请再审、申诉和终结工作任务将更加繁重，必须加强相应的工作力量以应对涉法涉诉信访增多的趋势，充分保障涉法涉诉信访群众的合法诉权。