近期，各地正在陆续出台贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》的措施办法，近20个省市将主要领导不直接分管人财物制度作为其中一项重要内容。积极探索对一把手进行限权和分权的意义，就在于探索解决对主要领导监督这个老大难问题。

各级一把手都处在权力运作的核心部位，揽权的危害显而易见。从中央巡视组发现的各地问题，以及查处的腐败案件来看，一把手违纪违法问题始终居高不下。比如，今年被中央纪委通报的18名高校领导中，就有10人为校党委和行政一把手。明确一把手不直接分管人财物，有利于在核心权力和腐败行为之间设置缓冲机制，构筑廉政“防火墙”，减少违纪违法现象的发生。南昌市一把手不直接分管具体事务制度实施两年多来，全市涉及党政一把手的信访举报数量下降27%，党政正职腐败发案率下降23%。

同时，让一把手不直接分管具体事务，可使其从千头万绪的日常工作中超脱出来，集中精力想大事，集思广益做决策，站在高处谋发展，更好地领导全面工作，发挥把关定向、统筹协调、推动落实的作用。这么做也可以调动副职的工作积极性和创造性，形成班子成员各司其职、各负其责的局面，增强班子凝聚力和战斗力。

不过，这个分权限权的改革，实践起来并不简单。在一些地方，一把手地位相对强势，对其“不利”的制度，制定再全面，执行时碍于其强大影响力，也有可能沦为一纸空文，成为另一种形式主义。即便不直接参与具体事务的管理，囿于科学民主决策氛围的缺乏，诸多领域具有重要利益关切的决策，还是会习惯性地靠一把手一锤定音，只是由当面的末位表态，变成了暗地里的末位决断。因此，防止一把手被限权后不放权，需要继续探索推行权力清单制，明确“法无授权不可为”。一把手的权力界限和使用规则清晰化，并尽可能公开，将行使的权力严格控制在清单范围之内。

除此之外，还要防止一把手权力被稀释后，班子成员人心涣散，各自为政，出现办事效率低下，互相推诿责任等情况。需要明确的是，一把手分权改革，其中也包括强化副职的分管责任，以及自身的监督责任。决不能一把手不管具体事务了，但副职拍脑袋决策的事情照样发生，使其为实际工作带来更大的危害，而是要完善科学民主决策机制，执行重大事项票决制，使班子多数人意见上升为决策。

一把手将人财物等重要权力交由副职分管的同时，要强化对副职的监督检查，使分解的权力得到有效制约，而不能放任自流、不管不问，任由腐败下沉。明确权力和责任的互相匹配，副职对分管领域要承担直接责任，出了问题不能推卸给正职、推卸给班子;分管领域重大事项，同样要提交集体讨论决定，不能“占山为王”， 让分管领域成了别人都不能插手的领地。

党的十八届三中全会《决定》明确指出，要形成科学有效的权力制约和协调机制，规范各级党政主要领导干部职责权限，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。一把手不分管具体事务作为一项政策创新，无疑为扎紧制度之笼提供了更为牢固的新材料。为新材料找对上笼的地方，把防腐功能用到极致，期待各级政府部门的进一步探索和实践。(人民日报 王 跃)

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“一把手”腐败的若干重要特征

近一个时期的反腐案例中，“一把手”腐败现象尤其值得关注。所谓“一把手”，是党政机关、国有企事业单位的党委或行政最高领导，包括书记、局长、董事长、总经理、校长等。在我国当前的权力运行机制下，“一把手”对所在单位具有举足轻重的影响，其思想观念、认识境界、行为作风会明显地影响本单位的风气、业绩和精神面貌。从这个角度讲，“一把手”腐败的危害是巨大的。所谓“兵熊熊一个，将熊熊一窝”，事实上，近年来腐败往往具有“窝案”的特点，官员一倒一大片，这与“一把手”腐败的特点是密切相关的。

为此，《国家治理》周刊与中国人民大学国家发展与战略研究院新政治经济学与中国改革研究中心联合发布《如何治理“一把手”腐败》年度研究报告精要，并配发知名专家点评论述，邀请3位基层领导干部探讨切身体会，以期为今后有效治理“一把手”腐败问题提供参考。

遏制“一把手”腐败是反腐败的重中之重，也是当务之急。在腐败现象比较普遍而反腐败人力物力有限的情况下，治理“一把手”腐败应成为纪检监察机关的优先任务。

我们收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例，包括367个厅局级以上官员。之所以选择厅局级以上官员，是因为媒体对这类腐败案例的公开报道相对最完整，基本上不存在样本遗漏问题。在367个厅局级腐败官员中，曾经担任“一把手”职务的有219名，占比约60%。从行业分布上看，党委、政府、国企、交通以及司法等部门单位的“一把手”腐败现象最多，他们成为“一把手”腐败的主体(如图1)。需要说明的是，由于目前缺乏对“一把手”的有效制约，因此能够公开察觉的“一把手”腐败案例仅仅是其中的一部分(这属于计量经济学中的样本选择问题)，这说明“一把手”腐败的后果往往比公开预期的更为严重。

值得注意的是，在这367个厅局级腐败官员中，有172名官员(占47%)曾包养“二奶”，道德作风败坏;有44名官员(占12%)曾在政法系统任职，属于“执法犯法”，破坏了司法公正;有24名官员(占7%)曾在中央任职，说明腐败从中央到地方无孔不入;有63名官员曾在国企任职，占总数的17%，这一比例明显高于国企官员占官员总数的比例。因此，国企的腐败问题很可能比党政机关更为严重，因为国企毕竟直接涉及经济交易，权力的寻租空间更大。而且，由于国企干部一方面享受行政级别，另一方面又享受市场化待遇，更容易通过市场交易掩盖腐败事实，导致反腐败的难度更大。因此，如果不改变这种扭曲的激励机制，国企的腐败现象恐怕会更严重，下一步反腐败也应该重点关注国企。

全部厅局级腐败官员中，大部分腐败官员的学历在大专以上。其中，大学本科占37%，硕士占42%，博士占9%(如图2)。在219个腐败的“一把手”样本中，博士有13个，占腐败的“一把手”样本总数的6%左右，略低于全部博士贪官在全部厅局级贪官中所占的比例。从这组数据上看，高学历成为高级干部贪腐的重要特征。当然，我们尚没有具体分析，这些干部的学历有多少是全日制的，有多少是在职的。在全部贪官中，“海归”占3%。此外，从性别上看，女性占全部厅局级腐败官员的3%。在219个腐败的“一把手”样本中，女性只有3名，占1%多点。根据中组部的数据，2009年全国省部级以上干部中，女性比例为11%，地厅级干部的女性比例为13.7%，县处级干部的女性比例为16.6%。相较于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐败的比例明显低于男性。这可能是因为女性相对谨慎保守，更害怕贪污受贿的风险。另外由于家庭分工的原因，女性腐败的机会相对较少。这一发现与严谨的理论研究是一致的。在西方，有学者曾使用1980和1990年代大约40个发达和欠发达国家的“世界价值观”调查数据、企业微观调查数据以及跨国数据展开了分析，结果发现女性比男性更难以原谅腐败行为，女性企业主更倾向于不行贿，女性在议会或政府比例更高的国家更为清廉。