农业转移人口市民化的目标、路径

　　加快户籍制度改革，以省内落户定居和公共服务均等化为重点，实施“三步走”战略，争取到2030年，农业转移人口可自由在城镇落户并融入城镇，农民工现象终结，农业转移人口市民化基本实现。

　　从国情出发，推进农业转移人口市民化应坚持两条腿走路：一方面，加快户籍制度改革，放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民；另一方面，推进公共服务均等化，将社会福利与户籍剥离，让暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的农业转移人口，能享有基本公共服务。

　　——总体目标

　　农业转移人口市民化的总体目标是：总量平稳递增，布局合理均衡，服务可及均等，社会融合顺畅。

　　1．总量平稳递增。坚持存量优先，因地制宜，分类推进的原则，把有意愿且符合落户条件的农业转移人口逐步转为流入地市民；引导农村富余劳动力和外出务工人员就近就业和返乡创业，在省内实现市民化，使落户定居的农业转移人口稳定增长。

　　2．布局合理均衡。适应国内产业布局调整的客观趋势，按照主体功能区和城镇化规划的布局要求，引导农业转移人口向适宜开发的区域集聚，提升中小城市、小城镇的产业支撑能力和人口吸纳能力，吸纳更多人口，逐步形成农业转移人口在东中西部、大中小城市合理分布的格局。

　　3．服务均等。根据不同公共服务项目的轻重缓急，依托居住证制度，梯度推进基本公共服务均等化，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，保障农业转移人口与本地居民平等享有基本公共服务。

　　4．社会融合顺畅。保障居民自由迁徙的基本权利，消除农业转移人口与户籍人口的身份差异以及附着的不平等待遇，促进农业转移人口自身融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会。

        ——基本路径

　　在具体方式上，应以省内落户定居和公共服务均等化为重点，区分不同城市、不同群体、不同公共服务项目，有序推进。

　　1．迎接未来数千万农业转移人口返乡潮，鼓励其返乡落户定居。结合第一代外出农民工将逐步退出城市劳动力市场的这一趋势，鼓励农业转移人口返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，使存量农民工中的80％在省内实现市民化。

　　2．引导新增农业转移人口就近就业，在本地实现市民化。到2030年，我国还将新增1亿多农村转移人口，应通过加快产业布局调整，大力发展中小城市和县域经济，使新增农业转移人口的大多数（60％以上）在省内转移就业，在本地实现市民化。

　　3．以举家外出人群为重点，推进跨省农业转移人口在流入地落户定居。中小城市和城镇要加快取消落户门槛，把有意愿的跨省农业转移人口转为市民；大城市和特大城市也要制定透明落户政策，合理设置门槛，通过积分落户等方式，让跨省农业转移人口落户。优先解决举家外出跨省农业转移人口的落户问题。

　　4．加快推进公共服务均等化，实现基本公共服务向农业转移人口全覆盖。对暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的农业转移人口，根据权利和义务对等原则，梯度赋权，优先解决子女教育、公共卫生、住房保障等基本民生问题，使他们在流入地居住期间享受与户籍居民同等的基本公共服务，并随社会贡献的增加享受到更多的市民权利。

　　——“三步走”战略

　　第一步，在“十二五”期间，农业转移人口就业的稳定性进一步增强，公共服务均等化和在城镇落户的政策体系基本建立并取得显著进展，居住证制度全面实施，公共卫生、子女义务教育等基本公共服务实现全覆盖。

　　第二步，在2020年前，农业转移人口市民化全面推进，除少数特大城市以外，基本实现自由迁徙，全国有50％的农业转移人口在城镇落户，基本公共服务覆盖所有未落户的农业转移人口。

　　第三步，到2030年，农业转移人口可自由在城镇落户并融入城镇，农民工现象终结，农业转移人口市民化基本实现。

　　推进农业转移人口市民化的政策重点

　　进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农业转移人口市民化方面的主要职责。中央政府主要负责制定基本公共服务全国最低标准，依法承担义务教育、社会保障、公共卫生等基本公共服务成本，增加对接受跨省农业转移人口较多省份的支出补助。
——推进有意愿、有条件的跨省农业转移人口在流入地落户定居

　　主要问题：大多数地方的落户政策主要是针对本辖区的非农户口，对跨行政区的农业转移人口落户仍设有较高门槛。各地都在推行居住证制度，但从居住证到落户的制度通道还不是很清晰。农业转移人口市民化成本大部分由地方政府来承担，流入人口较多的地方政府缺乏动力。常住人口信息系统不健全，不能提供有效的数据支撑。

　　政策方向：根据不同城市人口规模和综合承载力，制定差别化的落户条件，分类有序推进户籍制度改革，降低落户门槛。到2020年，除少数特大城市以外，基本实现自由迁徙，有20％的跨省流动转移人口落户；2030年全部实现自由迁徙。

　　政策重点：一是以“两个合法稳定”为基本条件，放开除北京、上海、天津、广东、浙江、江苏6省市以外的所有省份的各类城市、城镇的落户条件，实现自由迁徙。二是建立和实施阶梯式户口迁移制度，逐步放宽上述6个省份各类城市落户限制，并向举家外出农民工倾斜。三是建立从居住证到落户的制度通道，以办理居住证为计算连续居住年限的依据，符合当地政府规定相关条件的，可以在当地申请登记常住户口。四是健全农业转移人口市民化公共成本分担机制。五是建立健全实有人口信息系统。

　　——鼓励第一代农民工返乡就业创业和落户定居，引导新增农业转移人口就近转移就业，让农业转移人口的大多数在省内实现市民化

　　主要问题：中西部经济增长相对较快，农民工工资与沿海地区差距缩小，地方政府更加重视招工，农业转移人口本地就业的市场环境趋好。但中西部地区基层公共就业服务机构不健全，中介市场不发达，劳动力供求信息少；本地农民工参加城镇社保的比例更低，权益受损现象比沿海地区更严重；农民工返乡创业面临土地、资金瓶颈等共性问题；小城市和城镇的基础设施差，人口承载能力不够；在省内地级以上城市落户仍然受到限制。

　　政策方向：结合产业布局调整和劳动力流向转移的趋势，把就近转移就业和省内市民化提到更加重要的位置，作为今后我国就业促进政策和城镇化战略的重点。2020年前，使省内就业的比重每年提高1－2个百分点，2020年省内就业比重达到80％左右，在政策层面基本能实现省内自由落户，实际落户的比例达到60％左右。

　　政策重点：一是实行城乡统一的就业登记制度，建立城乡人力资源信息库和企业用工信息库。二是以中西部基层为重点，加快构建全国城乡沟通、就业供求信息联网，网点到达县城、乡镇和城市街道、社区的劳动力市场和就业服务网络体系。三是加强对中小企业劳动用工的规范和指导，切实保障农业转移人口的劳动权益。四是加强对农民工创业的政策引导、项目开发、风险评估、小额担保贷款、跟踪扶持等一条龙服务，扶持各类农民工创业园的建设。五是完善有利于加快小城市和城镇发展的财税、土地、投融资政策，提高其综合承载能力。六是在省级行政区域内建立城乡统一的户口登记制度，为本省农业转移人口在省内市民化创造条件。

　　——以新生代农民工为重点，加快推进公共服务均等化

　　主要问题：面向农民工的公共服务水平有很大改善，但农业转移人口随迁子女义务教育“两为主”进展不均衡，学前教育和中考、高考问题日益突出；农业转移人口不能平等享受公共卫生和计生服务，看病难问题突出；在城镇参加社会保障的比率和保障水平低，住房保障程度低。农业转移人口市民化成本分担机制不健全，流入人口较多的地方政府财政压力很大。

　　政策方向：以新生代农民工为重点，区分不同项目，有序推进公共服务均等化。到2015年，基本健全义务教育、就业培训、社会保障、公共卫生、计划生育等基本公共服务项目；到2020年，基本健全保障性住房、低保、学前教育和高中阶段教育等与城市户籍紧密挂钩的公共服务项目。

　　政策重点：一是切实保障农业转移人口随迁子女受教育权利，重点是落实以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，解决农业转移人口随迁子女接受学前教育问题；落实异地高考政策，特别是要完善北京等特大城市的异地高考政策。二是加强农业转移人口公共卫生和医疗服务，重点是合理配置医疗卫生服务资源，提高农业转移人口接受医疗卫生服务的可及性；推广在农业转移人口聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农业转移人口在城务工期间就近就医和及时补偿。三是做好农业转移人口社会保障工作，重点是健全城镇企业职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度之间，以及城镇职工医疗保险和新农合之间的衔接政策，实现养老和医疗保险在城乡之间以及跨统筹地区之间的顺畅转移接续；提高农业转移人口在流入地城镇的参保率，解决非正规就业、劳务派遣工、随迁家属的参保问题。四是以公共租赁住房为重点，扩大城镇住房保障覆盖范围，将中低收入住房困难的农业转移人口家庭纳入保障体系；逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市有固定工作的流动人口群体，建立和完善住房公积金异地转移接续制度。

　　主要问题：现行的公共服务资源大多仍以常住人口来配置，不能适应人口大规模流动的要求，流入人口较多的地区财政负担重。

　　政策方向：进一步明确各级政府的职责，并以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。

　　政策重点：一是进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农业转移人口市民化方面的主要职责。中央政府主要负责制定基本公共服务全国最低标准，依法承担义务教育、社会保障、公共卫生等基本公共服务成本，增加对接受跨省农业转移人口较多省份的支出补助。省级政府主要负责制定本省（区、市）公共服务标准，承担公共服务成本省级负担部分，增加对接受跨市农业转移人口较多城市的支出补助。城市（含区县）政府要承担公共服务成本市（县）级分担部分，以及基础设施建设和运营成本。二是适应农业转移人口市民化的客观趋势，进一步完善财税制度，以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。健全中央和省两级专项资金转移支付制度，对吸纳农业转移人口较多的城市给予资金补助。促进生产型税收向消费型税收的转变，增强流入城市吸引人口定居的动力。建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，实现基层政府“事权”和“财权”的对应，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。

——健全包括农业转移人口在内的流动人口信息管理体系

　　主要问题：包括农业转移人口在内的流动人口信息不充分，调整不及时，各部门信息不能互联互通共享，不能为相关决策提供及时有效的支撑。

　　政策方向：完善统计制度，整合部门信息资源，加快建设国家人口基础信息库。

　　政策重点：一是进一步加强和完善人口普查、人口抽样调查制度，准确反映流动人口规模、结构和变化情况。二是建立流动人口动态监测和信息共享工作制度，整合公安、人力资源和社会保障、人口计生和统计等部门的报表和监测信息，全面了解流动人口生存发展状况，为完善相关政策提供数据支持。三是以建设国家人口基础信息库为契机，加快建立“综合采集、集中管理、信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台，为实现流动人口服务管理信息化奠定基础。

　　（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部 原载《中国经济时报》标题《农业转移人口市民化的目标、路径及政策重点》）