温家宝总理在政府2012年工作报告中指出，要加强社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法。

2011年5月18日，国内首份“城管网络形象分析报告”在武汉出炉。报告认为，部分城管人员在执法中的行为失当，造成其网络形象妖魔化，并在网民中有固化趋势。报告建议，城管人员可利用多种媒介手段，主动传达亲民态度，以诙谐、幽默的方式改善其公众形象。在此背景下，当前一些地方的城管部门在悄然“变脸”，连续推出“女子城管队”“硕士进城管”以及“柔性执法”等举措，来缓解执法对象的情绪。在安徽合肥，城管部门还设了委屈奖：被摊贩辱骂、殴打时，打不还手、骂不还手，理性克制，文明执法，就能受到“委屈奖”的奖励。在南京，城管用“眼神执法”管理违章小贩，避免冲突。

[各方观点]

关键词：健全法律 提升执法队伍素质 建立长效经营机制 社会管理创新

城管承担的部分职能，许多是现阶段社会发展中矛盾相对集中的领域，需要社会综合治理。寄希望单纯依赖城管一个机构独立解决，无异于天方夜谭。在改进执法管理的同时，政府更应该注重解决社会矛盾，推进法制化治理。只有这样才能形成持久有效的人性化城管执法模式。

—— 中国政法大学教授 王敬波

改善城管形象的根本在于相关法律的健全、管理体制的理顺以及提升城管队伍的素质和自律意识。

——华中科技大学管理学院教授 王国华

“柔性执法”只是一时之策。城市管理与规划部门应该着手建立长效机制，应该在一些中心城区开辟专门的区域，允许这些占道经营者在规定时间、规定地点进行经营，以切实保障这部分低收入人群的生活，同时满足市民的生活需求。

—— 武汉大学信息管理学院博士生导师教授沈阳

科学管理城市，远远不是城管一家的事情。社会管理创新既是一个理论问题，更是一个实践问题。与城市人口数量、结构的巨大变化相比，当前社会管理机制需要进一步完善。

——全国人大代表 金建忠

要提升城管形象，需要多方面合力，一是城管自身素质和依法行政能力的提升;二是对城管职能进行明确定位和科学化设置，保证执法能力和效率。

—— 赵林中代表

[深入分析]

城市管理人员在社会当中的印象似乎不大健康，“暴力执法”、“殴打商贩”、“无人性”甚至更为不善的字眼，似乎已经成为城管人员的标签。“暴力执法”不但破坏了城市管理人员在社会中的形象，无益于城市管理工作的开展，更是将城市管理人员与商贩的关系推向僵化的对抗位置，曾经发生的几起血案，更是对城市管理执法方式提出了新的要求。

眼神执法、围观执法、下跪执法等温柔执法方式，表面上看是城市管理执法方式由“粗暴”向“温柔”的转变，实际上更彰显了城市管理者工作理念的转变。“粗暴执法”把商贩看成“麻烦制造者”，对占道经营等违规行为采取一种强制性的“清理”，虽说是为了优化市容市貌，但不合理的执法方式确实引发了与商贩的紧张关系，再加上由此导致的城市管理者形象“自毁”，如此看来，得不偿失。而“柔性执法”的出现，提供了一种更加人性化的城市管理模式：多用疏导性的对话思维，杜绝对抗性的围堵思维，用温情脉脉的执法方式执法，从而减少城市管理过程中的摩擦力。

[措施]

构建法治社会、法治国家、法治政府，其必然逻辑应该是依法治理、依法行政、依法执法。而当下的各种“柔性执法”的理念可复制到行政执法当中，对这种执法理念和良好执法手段进行法治化、制度化、固定化，形成一套行之有效的行政执法体系，使其变为一种长效机制。因此，就依法执法而言，在探索“柔性执法”时，应该在下述法律框架内进行：

第一，执法范围法定、执法职权法定。不能将执法队伍作为执行特定任务、特定政策目标和清除实现特定任务、特定政策目标障碍的工具，更不能将执法队伍作为执行当地某一个或某几个领导特定指示、完成其政绩工程的工具，或作为清除实现相应领导指示、完成其政绩工程障碍的工具。

第二，执法方式法定、执法手段法定。执法方式、手段是为实现执法目标服务的，但这并不意味着能保证或促成特定执法目标实现的一切方式、手段都是正当的和可行的，无论是罚款、没收、搜查、驱赶等，都必须有法律根据，至于辱骂、殴打，更是法之不允，理之不容。

第三，执法手续法定、执法程序法定。执法者纵然是行使法定职权，采用法定手段，其行为也不一定是合法的、正当的，如果在执法时没有向相对人表明身份、没有向相对人说明理由，没有听取相对人申辩，这种执法行为就构成违法和违反正义。