近日，习近平总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出，要“努力以法治凝聚改革共识”。这既是在贯彻落实十八大精神的新形势下，对深化改革开放、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的新要求，也是在全面推进依法治国、加快建设法治中国的新起点上，对各级领导机关和领导干部提高运用法治思维和法治方式能力的新要求。

　　1978年以来的改革开放，是实现国家强盛、民族复兴和人民幸福的必由之路，是为实践证明了的全国人民的最大共识之一。目前，中国的改革步入“深水区”，改革面临的问题之多、困难之大、矛盾之复杂、认识之不统一，前所未有。如何深化改革，尤其是深化重要领域、难点环节、重大利益调整等方面的体制改革，既是对执政党的领导能力、执政能力、治国理政能力的严峻挑战，也是对中华民族的政治勇气、政治智慧以及中国人民当家作主能力的重大考验。这就需要我们以法治最大限度地凝聚改革的思想共识、价值共识、制度共识和行为共识，为深化改革奠定良好的法治基础、提供重要的法治保障。

　　法治是凝聚改革共识的重要方式和途径

　　从法治原理来讲，恪守法治与深化改革总体上是统一的、一致的，但在某些方面也会有不统一、不一致的现象，尤其是一些地方和部门搞的“先行先试”的试验性改革，一些敢闯法律和政策“禁区”的探索性改革，一些涉及合法性的改革尝试，必然会挑战既有的法治秩序和法治权威，出现所谓“良性违法”等改革现象。

　　在这种情况下，尤其需要凝聚改革共识。一方面，全社会应当通过法治思维和法治方式尽可能达成为什么要改革、改革什么和怎样改革的共识，从而为深化改革、突破改革难关提供充分的民意支持和合理性前提；另一方面，全社会与立法机关以及立法机关内部应当努力达成改革共识，减少改革“个识”和反对意见，及时通过法定程序推进相关法律的立改废，从而为深化改革提供必要的法律依据与合法性保障。

　　更加重视发挥法治的引导功能和教化作用

　　法律作为普遍的社会行为规范，具有不可替代的指引、评价、预测和教育功能。法治包含自由、平等、公平、正义、民主、秩序、人权、尊严、和谐、文明等基本价值，包含人民主权、宪法法律至上、依法执政、民主立法、依法行政、司法独立、保障人权、制约权力等基本原则，包含有法可依、有法必依、执法必严、违法必究等基本要求。

　　融汇于中国特色社会主义法律体系之中的上述价值、原则和要求，通过依法治国和法治的全面实施，直接或间接地告诉人们中国改革的性质、方向、原则、目标、底线、边界、方式等等，提示人们在改革过程中哪些合法权益应当去依法争取，哪些法定义务和责任应当自觉去承担，哪些非法行为和方式应当避免，进而为凝聚改革共识提供指引、提出要求。尤其是，平等、公正、财产、利益、权利等概念，在法律上大都有明确的含义和具体的内容，在重大利益调整的改革过程中，人们表达或主张这些概念的相关诉求时，可以也应当遵从法治的指引，符合法律的规定，做出法律上的预测和评估，在法治的框架下求大同、存小异，努力达成改革共识，依法实现利益的最大化。

　　更加重视发挥实体法治“分配正义”的作用

　　法律是社会关系的调整器、社会利益的分配器、社会秩序的稳定器。立法是人民意志的汇集和表达，立法的主要功能在于合理分配社会利益，调整社会利益关系。古希腊政治哲学家亚里士多德的正义论认为，立法的本质是分配正义，行政的本质是实现正义，司法的本质是校正正义。

　　推行实体法治的分配正义来凝聚改革共识，应当注意把握以下原则：

　　一是自由原则。立法所要分配的利益涉及全体人民、部分群众或者某些群体时，应当认真听取他们的意见、建议和诉求，尊重他们选择自己利益的方式和结果，变立法的“为民作主”为“由民作主”，保障人民意志得以充分自由地表达。

　　二是兼顾原则。当不同改革涉及的利益出现一定矛盾时，立法者的价值选择应当兼顾平衡利益分配所涉及的各个方面。尽管其中应当有轻重、主次、先后之别，但都应对各种利益给予合理的兼顾和平衡。

　　三是公正原则。立法者应当努力在价值选择的方式和结果中给予公平地对待，既维护法治的形式公正，也维护法治的结果公正。

　　四是必要的差别原则。在价值选择的分配中，如果确有充分而必要的理由，如为了国家安全而限制公民的某些自由，也可以适用差别对待的原则。但在保证最大多数人的最大利益的同时，要对利益受损的处于少数的一方予以适当救济。

　　只有通过法治对各种利益做出合法、公正、公平、合理的分配和处置，才有可能在法治的基础上真正达成改革认同，凝聚改革共识。

　　更加重视发挥程序法治的“游戏规则”作用

　　程序法治以程序过程为重心，注重协商博弈，强化司法作用，通过建构和完善程序法律制度来实现法治国家、法治政府和法治社会的建设目标。在一个不断深化改革的多元利益的社会中，利益的冲突或者失衡在所难免。法治的功能，就是通过程序法治的游戏规则，把利益的冲突或者失衡控制在公平正义的范围内，使多元利益的结构实现有序化。程序法治的游戏规则，例如民主公平参与、充分陈述意见、平等讨论协商、辩论听证论证规则、讨价还价博弈、少数服从多数、无记名投票表决、公开透明监督等等，都是游戏规则的重要内容。

　　为了达成法治的目标，需要通过科学民主的立法程序，充分发扬民主，允许各个利益阶层、利益群体和利害关系人参与到立法中来，有效表达他们对于改革的意见主张和利益诉求，同时倾听他人的利益诉求和不同意见观点，鼓励各种社会力量和社会主体通过立法程序充分博弈，理性协商，相互妥协，达成共识，写进法律条文中。应当通过法定程序和法治方式，把对改革的各种意见诉求纳入法治轨道进行讨论协商，鼓励并保障改革涉及的各种主体能够依法获取相关资讯、了解相关意见、表达相关诉求、参与立法博弈、维护合法权益、凝聚改革共识。在利益博弈过程中，利益各方代表有时会相持不下、难以达成利益妥协或者让步，在这种僵持的情况下，如果利害关系人认同程序法治的规则，通过论证、听证、协商、调解、仲裁最后是投票表决等方式，一般就能够解决问题。如果仍然不能形成多数意见、达成改革共识，还可以选择暂时搁置、冷处理或者继续协商调解等方式。

　　更加注重培养各级领导机关和领导干部运用法治思维和法治方式的能力

　　中国的改革正步入“深水区”、进入攻坚期。矛盾凸显如何妥善处理？利益多元如何实现公平？一个重要方面就是用法治思维认识问题、用法治方式解决问题，以法治汇集改革民意、凝聚改革共识。在全面推进依法治国的新形势下，谁是以法治凝聚改革共识的责任主体？既不是一般百姓、企事业单位，也不是一般公职人员、基层机关组织，而主要是“各级领导机关和领导干部”。我们党是执政党，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，坚持依宪执政和依法执政是建设法治中国对执政党的基本要求。

　　全面推进依法治国，就要求我们党领导立法、带头守法、保证执法，切实在宪法和法律的范围内活动；要求各级领导机关和领导干部以身作则，努力培养并不断提高运用法治思维和法治方式的执政能力，努力掌握以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的执政本领。尤其要求各级领导干部努力弘扬法治精神，树立法治理念，培养法治能力，带头依法办事，带头遵守法律，带头以法治思维和法治方式、通过法治程序去凝聚全社会、全民族的改革共识，为深化改革、扩大开放、促进发展提供良好的法治环境和有力的法治保障。

　　（作者为中国社科院法学研究所所长）